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2013年4月25日,十二屆全國人大常委會第二次會議表決通過了《中華人民共和國旅游法》,該法于同年10月1日起施行。

實施一年多,旅游法對于規(guī)范旅游市場起到了怎樣的作用?面對不斷發(fā)生的旅游糾紛法律又該如何完善加以應(yīng)對?近日,《法制日報》記者就有關(guān)問題采訪了北京第二外國語大學法學系主任、北京市法學會旅游法學研究會副秘書長申海恩。

為旅游業(yè)發(fā)展保駕護航

“旅游法的出臺對于旅游市場的規(guī)范發(fā)揮了重要作用。”申海恩評價說。

申海恩談到,旅游法以法律的形式明確了國家促進旅游業(yè)發(fā)展、規(guī)范旅游市場秩序、保護旅游者和旅游經(jīng)營者合法權(quán)益的基本立場。明確了國家、各級人民政府在促進旅游業(yè)健康發(fā)展方面所擔負的責任,特別是在公共服務(wù)提供方面,突出體現(xiàn)了對政府職能轉(zhuǎn)變的要求。例如,設(shè)立旅游綜合協(xié)調(diào)機制、制定旅游產(chǎn)業(yè)政策、制定旅游發(fā)展規(guī)劃,特別是明確了各級人民政府關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、公共信息和咨詢平臺的設(shè)置等,都是旨在為旅游業(yè)健康發(fā)展提供扎扎實實的服務(wù)。

申海恩介紹,旅游法厘清了旅游市場監(jiān)管各方主體的職責和權(quán)限,為旅游市場規(guī)范執(zhí)法提供了法律依據(jù)�！奥糜问袌鍪且粋�綜合市場,幾乎涉及到包括工商、稅務(wù)、價格、衛(wèi)生、環(huán)境等所有的市場監(jiān)管主體,各監(jiān)管主體之間如何分工協(xié)作、綜合監(jiān)管,一直都是旅游市場監(jiān)管的難點和焦點所在。旅游法在要求建立綜合協(xié)調(diào)機制的同時,明確了各相關(guān)部門的職責和權(quán)限,在一定程度上緩解了旅游市場監(jiān)管主體選擇性執(zhí)法的問題�！鄙旰６髡f。

此外,申海恩談到,旅游法明文規(guī)定了旅游服務(wù)合同相關(guān)制度,為旅游糾紛的解決提供了統(tǒng)一的裁判尺度。長久以來,我國始終缺乏旅游合同相關(guān)民事法律制度,這使得旅游者和旅游經(jīng)營者在發(fā)生旅游糾紛的時候,缺少直接可以適用的法律規(guī)則。對于本來就容易滋生糾紛的旅游活動來講,這無疑是雪上加霜。旅游法設(shè)立旅游服務(wù)合同一章,對旅游合同的主要問題予以規(guī)定,不僅對于旅游糾紛的解決提供了統(tǒng)一的裁判尺度,同時也使旅游合同規(guī)則成為旅游市場上的主導(dǎo)性規(guī)則,避免了行政部門過分干預(yù)市場的情況。這對于健康旅游市場秩序的重塑,具有非常重大的意義。

旅游糾紛頻發(fā)原因多樣

目前,隨著旅游業(yè)不斷發(fā)展,旅游糾紛也時有發(fā)生。在分析旅游糾紛發(fā)生的原因時,申海恩表示,旅游糾紛的發(fā)生,是旅游市場發(fā)展、成熟、完善過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。旅游法從頒布實施到在旅游市場中貫徹落實、在旅游糾紛中發(fā)揮裁量依據(jù)作用,再到轉(zhuǎn)化為旅游經(jīng)營者、旅游者自覺遵守的行為模式,都必然要經(jīng)歷一個過程。

與此同時,申海恩坦率地指出,一些旅游經(jīng)營者存在的虛假宣傳、強迫購物、價格欺詐、零負團費等旅游行業(yè)陋習,在旅游法實施一段時間后又死灰復(fù)燃。

此外,申海恩認為,旅游法中部分規(guī)則含混、模糊、可操作性不強,為旅游經(jīng)營者打擦邊球、旅游執(zhí)法部門拒絕執(zhí)法、選擇性執(zhí)法留下了空間。例如,針對規(guī)范零負團費的第三十五條,由于該條第一款規(guī)定的“不合理低價”并無科學、權(quán)威的認定標準而使得該條規(guī)定可操作性不強。再比如,旅游法規(guī)定,“違反本法規(guī)定,未經(jīng)許可經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的,由旅游主管部門或者工商行政管理部門責令改正,沒收違法所得……”這里規(guī)定的執(zhí)法主體為旅游主管部門或者工商行政管理部門,實踐中容易導(dǎo)致執(zhí)法部門之間出現(xiàn)推諉和扯皮。

申海恩還強調(diào),目前,旅游者理性消費行為習慣尚未養(yǎng)成。近年來,隨著社會對旅游市場關(guān)注度的加強,一些旅游經(jīng)營者實施非法經(jīng)營的伎倆和征兆已經(jīng)得到極大程度的揭露,部分旅游者面對低價團、“黑導(dǎo)游”時已經(jīng)避而遠之。但是,仍有相當一部分旅游者對旅游市場上花樣不斷翻新的欺詐、誘騙行為缺乏警惕性,甚至有部分旅游者明知低價團可能存在問題,但仍然冒險參加這種旅游團,從而引發(fā)旅游糾紛。

相關(guān)配套法規(guī)亟待健全

面對旅游市場中存在的問題,法律該如何更好地加以規(guī)范?

申海恩說,旅游法的主要目的在于重塑健康旅游市場秩序,立法者設(shè)計了諸多法律制度,以保障此項目的得以實現(xiàn)。但是由于我國各地旅游資源分布不均、旅游市場發(fā)展階段不同、旅游經(jīng)營者和旅游者成熟度參差不齊等原因,旅游法有一些規(guī)定比較抽象、概括,因此在貫徹落實的時候可操作性不強。為此,他認為立法部門應(yīng)加快步伐制定旅游法配套法規(guī),以強化旅游法的可操作性,使之從文本轉(zhuǎn)化為實實在在的旅游市場規(guī)則。

在制定旅游法配套法規(guī)時應(yīng)重點解決哪些方面的問題?

申海恩建議,各省區(qū)市在制定旅游法配套法規(guī)時,應(yīng)針對本地區(qū)實際情況,具體落實旅游法中較為概括、籠統(tǒng)的規(guī)定,進一步明確相關(guān)部門的權(quán)限與職責。并且對于旅游法中較為模糊的規(guī)則進行細化規(guī)定。例如,旅游法規(guī)定的“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動”中的“不合理的低價”如何認定,就是一個急需探索可操作性規(guī)則設(shè)計的問題。此外,還要積極探索適當?shù)穆糜螐臉I(yè)人員薪酬、管理機制。當前旅游市場亂象的一個重要原因就在于旅游從業(yè)人員薪酬、管理機制不健全。對于這一問題,應(yīng)積極探索可行的路徑,為旅游市場規(guī)范化運作、為將來旅游法的修改奠定基礎(chǔ)。